多重下請け構造が残る日本のサプライチェーンで、中小企業の生産性を引き上げるために、優越的地位の乱用を防ぎ、フェアな競争環境を整えることが課題となっている。一方、グローバル市場では、巨大化する「デジタルプラットフォーマー」への規制の手法を巡り、世界各国で新たな動きが出ている。自由な競争と公正な取引はどのように確保されるべきなのか。データの重要性が増す中で、サプライチェーンにおけるルール整備のあり方を考える。
公正取引委員会は２０２２年５月、優越的地位の乱用を防ぐため、「荷主」と「物流事業者」との取引が公正に行われているかどうかを調べた結果を公表した。例年行っている書面調査の一環だが、今回は荷主１９社に対し、初めて立ち入り調査を行った。立ち入りに出向いたのは、公取委の経済取引局取引部企業取引課の中に２月に設置された「優越的地位濫用未然防止対策調査室」のメンバーだ。
立ち入りの前段として、荷主３万事業者と物流４万事業者に書面調査を実施。最終的に６４１荷主に対し、優越的地位の乱用につながる恐れがあるとして注意喚起の文書を送った。支払いの遅延や減額、協力金の提供要請、買いたたきといった事例だが、今回、立ち入りの対象にしたのは、労務費、原材料費、エネルギーコストの上昇分についての転嫁拒否が疑われる事案だ。
公取委では従来、同課が優越的地位の乱用を担当してきたが、今回、あえて課内に調査室を設置したのも、立ち入りを行ったのも、２１年１２月に政府がまとめた「パートナーシップによる価値創造のための転嫁円滑化施策パッケージ」がきっかけだった。パッケージの狙いは、中小企業が労務費や原材料費、エネルギーコストの上昇分を取引先に適切に転嫁できる環境を整えることだ。背景には、日本の中小企業の生産性が低迷するのは、大企業に取引価格を引き下げられていることも要因の一つであり、サプライチェーン全体で利益やコストを適切に分け合う構造が必要だという考え方がある。
調査で判明した事案には、「１０時間以上の待機料金が支払われなかった」「毎月の支払額から一律５％を減じていた」「４０～５０年前の契約金額を据え置いていた」といったものもあり、フェアなパートナーシップからはほど遠い。
通関手続きで発生する関税・消費税を荷主が直接支払わず、物流事業者が立て替え払いをしていたという事例もあった。業界の慣行のように続いてきたもので、日本通関業連合会が２０２１年に行ったアンケートでは、輸入貨物にかかる関税等について立て替え払いを「行っている」と答えた業者が９割近くに上っていた。
独禁法が禁止する優越的地位の乱用は、取引上の優越した地位を利用し、正常な商慣習に照らして不当に不利益を与える行為を指す。不当かどうかの判断は、「正常な商慣習に照らし」であって「通常の商慣習」ではない。物流業者にとって、荷主の要請に応じることに直接的な利益はないが、断れば今後の取引に影響を来すと思うから拒めない。自由な選択の余地が狭まると、不利益の程度や影響範囲によっては、公正な競争を阻害する恐れが出てくる。
優越的地位の乱用は、独禁法が禁止する「不公正な取引方法」の一つだ。不公正な取引方法には、独禁法の条文に規定されているもの（法定）と、独禁法に基づき公取委が告示によって指定するもの（指定）がある。優越的地位の乱用に関する規則は、法定と指定の双方にあるが、今回の調査は、公取委が告示した「物流特殊指定」の仕組みを使って行われた。
この仕組みは、法定と違って課徴金納付を命じることはできないが、優越的地位にあたるかどうかを簡易に判定できるため、広範に網をかけられるメリットがある。本来であれば、Ａ社がＢ社にとって優越的地位にあるかどうかの判断は、Ｂ社のＡ社への取引依存度、Ａ社の市場シェアや順位、Ｂ社の取引先変更の可能性、Ａ社と取引する必要性などを総合的に勘案する必要があるが、時間と手間がかかる。しかし、物流特殊指定なら、例えば資本金３億円超の荷主は資本金３億円以下の物流事業者に対して優越的地位にあると機械的に判定でき、相手に不利益を与える行為も細かく示されているため、早期に改善を促せるメリットがある。２００４年に始まった仕組みだが、当の物流現場でも十分に理解されているとは言い難い。なぜ、このような制度を設ける必要があったのかを、荷主企業はよく考える必要がある。
特殊指定と似た仕組みに下請法（下請代金支払遅延等防止法）がある。下請法は、親事業者による下請け事業者への優越的地位の乱用行為を取り締まるための法律で、独禁法の補完法と位置づけられる。親事業者に書面交付などを義務付けるほか、支払い遅延、減額、買いたたきなどを禁止している。下請法による親と下請けの関係にあるかどうかは、やはり資本金の額で線引きしており、公取委は中小企業庁と協力して大規模な調査を行う。多重下請け構造や系列などにより、親事業者と下請け事業者が長期の継続的な取引関係にあるケースは多い。継続的取引は経営の安定に資する一方、親事業者が不調に陥ると、下請けにしわ寄せが及びやすい。多重下請けの場合、間に入った企業の手数料の金額は下請けには分からないことが多く、構造的に「情報の非対称性」（情報格差）が存在する。
こうした状況で下請けが思い切った投資をするのは難しく、「人への投資」の余裕も生まれにくい。資本主義の「契約自由の原則」からすれば、競争の結果、優越的地位が生じるのは当然だが、その地位の乱用を放置すると、市場の自律的機能が十分発揮されず、消費者も含めた社会全体の便益にマイナスの影響を及ぼすことになる。
デジタル市場で寡占状態にある巨大テック企業は「デジタルプラットフォーマー」などと呼ばれている。プラットフォームとは、経済社会では取引の基盤になる市場機能を提供する場を指すことが多い。例えば、野菜や魚の卸売市場は生産者と小売業者をつなぐ場を提供するプラットフォームと位置づけることができる。機能に着目すれば、多くのメーカーと小売業者をつなぐ卸売業者もプラットフォーム機能を持っている。サプライチェーンの上流と下流の結節点であり、両側の市場とアクセスする性質を持つ。財やサービスの取引を仲介し、売り手と買い手の最適なマッチングを実現させれば、社会全体の便益の最大化に寄与することになる。
卸売市場は、各地で生産された食品などを集荷・分荷する機能のほか、卸売業者と仲卸業者らが参加した「せり」などの手法による価格形成や代金決済の機能も持つ。公正な取引や流通の効率化のために卸売市場法で様々なルールが設けられたが、数度の改正によりルール緩和の規制改革が進められてきた。せりが原則だった売買方法に相対取引が認められ、卸売業者と仲卸業者に市場外での取引が容認され、民間業者でも中央卸売市場が開設できるようになった。
背景にあるのは、流通事情の変容だ。大手の小売業者が市場を通さずに生産者から直接買い付けるケースが増えるなど、食品流通における卸売市場を経由する割合が徐々に低下。農林水産省の資料（注１）によると、昭和５０年代の市場経由率は青果８６％、水産８６％だったのが、平成２０年代には青果６０％、水産５４％に落ちていた。販売チャネルや流通ルートが増えたのは、小売りの業態や消費者ニーズの多様化だけでなく、生産者にとっても市場以外の出荷ルートを選択できるメリットがあるからだ。
卸売市場は大量の生産物を短時間にさばく機能にたけているが、その分、一定の規格化が必要になり、例えば有機栽培などの生産者のこだわり部分が価格に反映されにくい面がある。近年は、生産者と消費者をネットでつなぎ、消費者に選ばれた産品を生産者が宅配便で消費者宅に発送するビジネスモデルも登場しているが、これも新たな市場であり、プラットフォームビジネスと言える。
食品流通のプラットフォームが多元化することで、生産者も消費者も選択の幅が広がるとともに、プラットフォーム間で競争原理が働き、プラットフォーム自身も自己改革を迫られる。卸売市場の規制改革は、市場外流通の増加という「外圧」に後押しされた側面もある。流通経路の多様化は、市場というプラットフォームの多様化であり、新たなビジネスモデルの誕生、すなわち市場におけるイノベーションを促す効果がある。
生産者サイドと小売り・消費者サイドを結び、プラットフォーム機能を担う中間業者は、取引をする生産者が多いほど、多くの消費者を引きつけることができる。こうした「両面市場」のネットワーク効果を内在するプラットフォームが、デジタル技術を駆使して情報をデータベースに蓄積し、優れたコンピューターを使えば、両サイドの顧客に最適なマッチングを一瞬で提供することも可能になる。便利な機能に顧客が集まるほどデータが増えて機能が向上する。こうした手法でプラットフォームを急拡大させたのが、米国のＧＡＦＡをはじめとする巨大ＩＴ企業だ。
公取委は２０２０年、「デジタル市場企画調査室」を新設し、デジタルプラットフォーム企業に絡む独禁法違反事件を調べる上席審査専門官も新たに配置するなど、「アドボカシー（唱導）」と「エンフォースメント（法執行）」を車の両輪と位置づけてデジタル市場への対応を強化した。調査室が担うアドボカシーは、急速に発展したデジタル市場について大規模な調査をして実態把握に努めつつ、専門家とも連携し、幅広い知見を集めた上で改善点を提言し、政策につなげる狙いがある。
最近では、２２年６月にクラウドサービスの取引実態に関する調査報告書を公表している。日本でもクラウド市場が拡大し、３社（Amazon Web Services、マイクロソフト、グーグル）のシェアが全体の６～７割まで伸びており、現在利用中のクラウドサービスからオンプレミス（自社運用）や他のクラウドへの切り替えがほとんど生じない傾向があると指摘。利用者の２割程度がサービス選択時に得られた情報が十分ではなかった旨の回答をアンケートに寄せており、十分な情報開示がなければ利用者による適切な選定が困難になり、競争がゆがめられる恐れがあるとしている。クラウド提供側に推奨される取り組みとして、利用者への事前説明の充実や他サービスへの切り替えのハードルを下げることなどを挙げ、クラウドサービスにおいて独禁法上の問題となり得る行為を列挙し、どう対応すべきかを説明しており、業界全体へのアドボカシー効果を狙った構成になっている。
こうした公取委の実態調査が新たな立法につながったのが、オンラインモール・アプリストアの報告書（１９年）だ。政府のデジタル市場競争会議の検討を経て、「特定デジタルプラットフォームの透明性及び公正性の向上に関する法律（透明化法）」が２０年に成立し、２１年から経済産業省の所管で運用が始まった。同法の特徴は官民による共同規制という点だ。国が大きな枠組みを示し、事業者の自主的な取り組みで取引の透明化を促そうというもので、取引条件などの開示や運営状況の報告を義務付け、国が報告書の概要と評価を公表する仕組みになっている。
デジタルプラットフォームが両面市場で大量のデータを集積すると。利便性が高まる一方で、強いネットワーク効果により独占・寡占状態になりやすく、ロックイン（囲い込み）効果が生じやすくなる。
独禁法は「経済法の憲法」とも言われるが、基本的に事後規制であり、排除措置命令や課徴金納付命令を課すまでには相当程度の時間がかかる。事実関係と競争制限効果などを調べている間にもビジネスは拡大し、規制が追いつかないという事態が起こりえる。しかし、規制を強め過ぎると、自由な競争から生まれるイノベーションを阻害する恐れがあるから、官民共同規制という新たな枠組みで、ＩＴ企業６社に自主規制を課すことにした。
プラットフォーム事業を営む企業は数多いが、一律に網をかけるのではなく、規制の対象を規模の大きい一部企業に絞ったところも、この法律の特徴だ。対象となるのは、社会インフラとしての規模や機能が一定水準を超え、利用の集中度なども勘案して、透明性や公正性を高める必要性が高いと判断されたプラットフォーマーだ。こうした企業には独占の弊害に陥っていないことを自ら証明し、透明性を確保する責任を果たしてもらうことになる。
対象となった６社（ネット通販を展開するアマゾンジャパン、楽天グループ、ヤフー、アプリストアを提供する米グーグル、アップル、ｉＴｕｎｅｓ）からは、最初の報告書が経産省に提出されており、２２年１０月初旬時点で、報告書を評価する作業が続いている。透明化法ではデジタル広告分野も対象として追加されることが決まっており、経産省は２２年１０月に３社（米グーグル、米メタ、ヤフー）を指定した。
「事後規制」の独禁法を補完する形で、透明化法による「共同規制」が動き始めたばかりだが、さらに新たな枠組みとして「事前規制」を検討する動きも浮上している。２２年４月に政府のデジタル市場競争会議がスマートフォンのＯＳ（基本ソフト）に関する競争上の問題点について中間報告を出した。
報告書は、巨大なデジタルプラットフォーマーは、スマホのＯＳだけでなく、アプリストア、ブラウザー、アプリやウェブサービスなど複数のレイヤー（階層）で強固な地位を持っていると指摘。その地位を
透明化法の共同規制よりも、さらに踏み込んだのは、レイヤー構造の市場で複数レイヤーを支配すると、強いネットワーク効果が働く上、複合的要因で生まれる競争上の弊害を事後的に立証することも一層困難になると見ているからだ。スマホのＯＳ市場はグーグルとアップルの２社の支配力が極めて強く、別格の規制が必要という側面もあるだろう。欧州連合（ＥＵ）は事前規制を盛り込んだ「デジタル市場法」の施行を予定しており、グローバル企業の動きに対しては国際協調で臨まなければ十分な効果が見込めないことも背景にある。
巨大ＩＴ企業によるデジタル寡占の問題は、従来の独禁法だけでは対応できない事態を引き起こし、新たな方策が必要になっている。そうなったのは、「２１世紀の石油」とも言われるデータの利用価値が高まっていることが関係している。
プラットフォームは基本的に「両面市場（多面市場）」であり、ネットワーク効果が働くことは従来のリアル市場も同じだ。多くの売り手が集まる市場に多くの買い手が集まる。便利なネット検索サービスが課金なしで利用できるのは、広告が入っているからで、「広告市場」と「無料市場」による「両面市場」と位置づけられる。広告収入があるから無料で見られるのは、フリーペーパーや民放番組も同じだが、デジタル市場のネット検索の特徴は、見る度に閲覧履歴などのデータが吸い上げられ、ターゲティング広告などに活用されていることだ。
こうした事態に独禁法の観点から切り込んだのが、公取委の「データと競争政策に関する検討会」が２０１７年に公表した報告書だった。この報告書は、データの利用価値の上昇に着目し、ネット検索のような無料サービスも品質を巡る競争が行われる市場であると位置付けた。その上で、デジタルプラットフォーマーの市場支配力が強まって利用者が類似サービスに切り替えにくい状況が生まれると、データ収集に関して、不利益変更も甘受せざるを得ない可能性があると指摘。不当な手段でデータ収集が行われるなど、競争に悪影響を与える場合には独禁法上の問題となる場合があるとした。
公取委は１９年、デジタルプラットフォーマーと消費者の優越的地位の乱用に対する考え方を示し、個人情報等の不当な取得や利用が独禁法上の問題になりうるケースを例示した。現時点で、事件審査に発展した事例を知らないが、アドボカシー活動の中で、デジタルプラットフォーマーや個人の利用者に対しても、独禁法上の考え方を浸透させていくことは意味がある。無論、データ利活用が急速に拡大する中、個人情報保護法や電気通信事業法、消費者関連法令など様々な領域でデジタル社会のスピードに対応することが求められる。
独禁法の優越的地位の乱用防止は、不当な手法で相手を縛り、競争を
従来型のプラットフォームのルールは、公共インフラとしての役割が大きい場合、法的な規制で公正性や透明性を担保することが多かった。卸売市場法はその一例だ。運営者が民間企業であっても社会インフラにまで成長すれば、運営を透明化し、社会的合意に基づくルールが必要になる。
問題なのは、破壊的イノベーションによって過去にない社会インフラが形成されると、そこでのルール整備が未知の領域になり、既存ルールの適用では対応できないことだ。しかも、データが集積するプラットフォームは、ネットワーク効果や顧客獲得時の限界費用（追加費用）の少なさ、複数レイヤー構造などが相まって、しきい値を超えると、独り勝ちになりやすい。こうなると、独禁法による事後規制だけでは追いつかない上、データ活用の利便性と裏腹に生じるセキュリティーやプライバシーの問題への対応も急がねばならない。セキュリティーやプライバシーを確保する手間は、データを使ったサービスの品質を担保するコストであり、我々は便利なサービスにただ乗りすることはできない。
市場の公平性の実現にもコストがかかる。新しいルールを整備すると、短期的には経済効率が犠牲になったように見えても、新規参入が促されれば競争が加速し、新たなイノベーションが生まれる。企業が優越的地位を獲得したり、市場を独占したりしても、正当な努力で勝ち取った結果であれば独禁法上の問題はない。その地位を不当に利用し、競争に悪影響を与えると問題になる。競争による新陳代謝で市場の活力は維持される。利用者ニーズは本来、多様なものだ。データ活用のプラットフォームも、利用者に多様な選択肢があり、新旧プラットフォーム間で競争が働かなければ、デジタル社会の健全な発展は望めない。
ＩＴ企業が生んだイノベーションは経済成長に大きく貢献している。ただ、技術者が社会に役立つと思って開発した機能が、使い方次第でプラスにもマイナスにも作用することは、いつの時代にも起こる。利用者保護の視点に立てば、自身のデータがどこで、どのように使われ、どのように役立っているかが把握でき、自らの判断でコントロールできる仕組みが望ましい。厳格な規制はビジネスの制約になり、イノベーションを阻害するとの見方もあるが、デジタル社会を回すための重要リソースであるデータの利用権の問題について、法的・社会的な側面と技術的な側面から、さらに深掘りする必要がある。
データを投入材とするイノベーションは今後の成長を
からの記事と詳細 ( サプライチェーンにおける自由な競争と公正な取引 - 読売新聞オンライン )
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